生态环境部近期发布了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，对水泥、钢铁、电解铝行业的碳市场实施进度做出了工作安排。9月14日，生态环境部发布了水泥、电解铝行业的碳排放权交易市场技术规范，包含2个行业的企业温室气体排放核算与报告指南、企业温室气体排放核查技术指南。

实施阶段

• 启动实施阶段（2024-2026年）

水泥、钢铁、电解铝行业将在2024年进入首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限。期间重点排放单位进行温室气体核算、报告、配额分配、市场交易。

• 深化完善阶段（2027年—）

政策法规体系更加完善，监督管理机制更加健全，各方参与市场能力全面提升；碳排放数据质量全面改善，数据准确性、完整性全面加强；配额分配方法更为科学精准，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。

管控范围

水泥、钢铁、电解铝行业管控化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放。水泥、钢铁行业管控温室气体种类为二氧化碳，电解铝行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳（CF₄）和六氟化二碳（C₂F₆）。新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。

确定重点排放单位

水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。

指南要点

分析

从目前生态环境部发布的工作方案与技术规范文件来看，温室气体的管控范围都只包含范围一的直接排放，范围二的电力、热力都只是做购入、输出量记录，不计算其排放，重点排放单位的划分也是以温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位，可以预计，日后国内的碳市场的管控范围只会包含范围一的直接排放，不再管控范围二的间接排放。

为避免对发电企业产生的直接碳排放进行“双重追责”，这样的规定是必要的。例如，如果发电企业因发电活动产生了一吨直接碳排放，并已经在碳市场中得到管控，那么再对电力消费企业的这一吨碳排放进行管控，就等于对同一吨碳排放进行了两次计算。这样做会导致发电主体与电力消费主体对同一吨碳排放都被发放配额并缴纳费用，可能会引起碳市场价格的混乱。

参考其他成熟的碳排放权交易体系，例如欧盟的EU ETS，它们通常只管控直接排放。这次新纳入的行业，不仅是在国内碳排放量占比高的行业，也是受到欧盟碳边境调节机制（CBAM）影响的行业。通过设定相同的管控范围，可以更有效地应对其他国家的碳关税影响。

对于电力，也并不是不再管控了。日前，国家发改委、国家能源局联合印发了《关于2024年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》，下达了2024年各地总量消纳和非水电消纳责任权重指标以及2025年预期值，并首次新设电解铝行业绿色电力消费比例。

未来，各电力消费主体，尤其是用能大户，可能会被要求消纳可再生能源电力，因此，企业需要权衡是购买外部绿电，还是自建新能源发电项目，来削减直接排放。